Sanctions ciblées : une arme contre le crime organisé aux résultats mitigés

Les sanctions ciblées sont de plus en plus utilisées pour lutter contre le crime organisé. Faciles à mettre en place et peu coûteuses, elles permettent aux gouvernements d'afficher leur engagement sans toujours garantir un réel impact. Derrière cette apparente simplicité, leur efficacité reste sujette à débat : parviennent-elles réellement à affaiblir les réseaux criminels ou servent-elles surtout de levier politique ? Elijah Glantz, chercheur associé au sein Organised Crime and Policing Team (OCP) du Royal United Services Institute (RUSI), analyse cette tendance et met en lumière les limites, les détournements possibles et les effets inattendus des sanctions ciblées sur les groupes criminels à travers le monde.

Pouvez-vous expliquer pourquoi les sanctions ciblées sont de plus en plus utilisées pour lutter contre le crime organisé ?

Nous avons rédigé un article à ce sujet il y a trois ans et y travaillons depuis. Nous menons actuellement un projet actif sur la volonté politique, que nous aborderons plus en détail.

La popularité croissante des sanctions ciblées ces cinq à dix dernières années s'explique par leur facilité d'application et leur faible coût. Si un pays souhaite montrer qu'il prend la criminalité au sérieux, il peut imposer des sanctions, par exemple aux trafiquants d'êtres humains. Cela constitue une démonstration de son action. Cependant, cela signifie-t-il que les gouvernements s'attaquent réellement au problème ? Cela signifie-t-il qu'il y a un réel impact ? Généralement pas. 

L'augmentation des sanctions s'explique en grande partie par leur simplicité d'action. En théorie, priver les criminels de leurs ressources financières les prive de leur raison d'être. Cependant, en pratique, l'impact est souvent minime. Notre rapport a révélé que les sanctions ciblées contre le crime organisé produisent rarement les résultats escomptés. Si les sanctions étaient réellement efficaces, nous n'en aurions pas besoin en si grand nombre. Leur augmentation suggère qu'elles sont davantage utilisées à des fins de signalisation qu'à des fins de véritable perturbation. 

Votre rapport souligne le manque de recherche sur l’efficacité des sanctions contre le crime organisé. Quels sont les principaux obstacles à cette évaluation ?

L'efficacité des sanctions varie selon les cas. Par exemple, en Colombie, l'un des principaux obstacles résidait dans la capacité institutionnelle des banques à appliquer les sanctions. De nombreux criminels évitaient complètement les banques, ce qui rendait les sanctions moins efficaces. Cependant, une certaine volonté politique existait, notamment grâce à la coopération des États-Unis. Cela a conduit à un système assimilable à une « mort civile », où les personnes sanctionnées et même leurs familles ont perdu l'accès aux services bancaires.

En revanche, en Libye, l'impact des sanctions a été quasi inexistant. Le pays compte deux banques centrales et, dans les régions où les personnes sanctionnées opéraient, la surveillance était limitée. La banque centrale de Tripoli n'avait aucun pouvoir sur les banques de l'est. De plus, les personnes sanctionnées en Libye se rendaient rarement en Europe ou aux États-Unis et ne détenaient pas d'actifs à Miami, contrairement aux barons de la drogue colombiens. Si la cible est peu exposée au pays sanctionnant et qu'il n'existe aucune capacité nationale pour appliquer les sanctions, les effets sont minimes.

Un autre défi, que nous n'avons pas abordé en profondeur, mais qui devient évident, notamment avec les sanctions liées à la Russie, est l'évasion fiscale. Une personne sanctionnée peut disposer d'un réseau de personnes qui l'aident à contourner les restrictions. Les criminels organisés sont très adaptables et trouvent souvent d'autres moyens de transférer leur argent.

En quoi les sanctions ciblées diffèrent-elles des mesures répressives traditionnelles ?

Il existe une préoccupation éthique : les personnes soumises à des sanctions n'ont pas été condamnées par un tribunal, mais elles sont néanmoins exposées à un gel de leurs avoirs et à d'autres sanctions. Les gouvernements jugent les sanctions utiles car elles offrent une alternative à l'extradition et aux poursuites, en particulier lorsqu'il s'agit de criminels étrangers. Par exemple, si un baron de la drogue mexicain ne peut être arrêté, les États-Unis peuvent imposer des sanctions à la place.

De rares cas de reddition d'individus en échange de la levée des sanctions sur leurs réseaux plus larges ont été recensés, mais il s'agit d'exceptions. L'idée est que les sanctions incitent les individus à cesser leurs activités illégales ou à se rendre. Cependant, il existe peu de preuves que cette approche fonctionne à grande échelle.

Quels sont les facteurs clés qui influencent l’efficacité des sanctions contre les réseaux criminels ?

 L'impact des sanctions dépend du type de criminel. Par exemple, si la cible est un homme politique corrompu disposant d'actifs légitimes, les sanctions peuvent être lourdes. Un cas notable est celui d'Aivars Lembergs dans les pays baltes : il contrôlait un port clé, mais a été contraint de céder sa participation après avoir été sanctionné en vertu de la loi Magnitsky.

Les sanctions sont plus efficaces dans les États dotés de moyens importants, où les individus détiennent des actifs en leur nom propre. Cependant, dans ces cas, l'État dispose généralement de la capacité juridique de poursuivre plutôt que de sanctionner. Par conséquent, les sanctions ont tendance à être appliquées dans les États à faibles moyens et à faible application de la loi, où leur efficacité est souvent limitée.

Vous soulignez l’importance de coordonner ces sanctions avec les forces de l’ordre. Comment améliorer cette coordination ?

Les organismes de sanction disposent souvent d'effectifs limités. Parallèlement, les forces de l'ordre et les enquêteurs financiers ont généralement une connaissance plus approfondie des réseaux criminels. Une meilleure coordination pourrait en améliorer l'impact. Par exemple, si les sanctions ciblent un réseau d'affaires criminel, elles peuvent perturber les opérations. Dans un cas, un important réseau de drogue s'est effondré lorsque des individus clés ont été sanctionnés.

Les sanctions peuvent également servir d'outils de renseignement. En surveillant l'activité financière après l'imposition d'une sanction, les autorités peuvent identifier de nouvelles relations d'affaires. Cela nécessite toutefois des effectifs suffisants et un suivi des enquêtes, souvent insuffisant. De nombreuses sanctions sont imposées, mais pas appliquées activement. Cela renforce l'idée qu'elles ne constituent parfois qu'un simple outil politique plutôt qu'un mécanisme d'application efficace.

Avec l’évolution du crime organisé (cybercriminalité, finance illicite, etc.), comment les sanctions ciblées doivent-elles s’adapter ?

Les sanctions peuvent évoluer pour cibler de nouvelles formes de criminalité, comme la cybercriminalité. Des groupes comme Cozy Bear en Russie ou les pirates informatiques nord-coréens misent sur l'anonymat. Les sanctionner peut perturber leurs opérations en exposant leur identité, ce qui constitue un puissant moyen de dissuasion.

De même, si une personne sanctionnée se présente comme un homme d'affaires légitime alors qu'elle se livre en réalité à un trafic d'armes, les sanctions peuvent servir de signal public de sa criminalité. Cependant, l'impact économique réel de ces sanctions reste incertain. Si la divulgation peut nuire à la réputation, elle ne met pas toujours fin aux activités illégales.

 Pourquoi les États-Unis ont-ils recours aux sanctions plus agressivement que le Royaume-Uni ou l'UE ?

Les États-Unis sont le pays qui recourt le plus fréquemment et le plus intensément aux sanctions. L'une des principales raisons est leur capacité à imposer des sanctions secondaires : non seulement la personne sanctionnée est affectée, mais toute entité qui traite avec elle risque des sanctions. Il s'agit d'un moyen de dissuasion important.

En revanche, le Royaume-Uni et l'UE n'appliquent pas de sanctions secondaires, ce qui rend leurs mesures moins efficaces.

Historiquement, les sanctions américaines contre le crime organisé se sont concentrées sur l'Amérique du Sud, en particulier la Colombie et le Mexique. Bill Clinton a été l'un des principaux défenseurs de cette approche, mettant en œuvre des régimes de sanctions étendus comme le SDNT et le SDNTK, qui comptaient des milliers de désignations. Depuis lors, les sanctions américaines ont ciblé les violations des droits humains, la traite des êtres humains et le trafic de stupéfiants, mais avec une ampleur moindre.

Une approche plus multilatérale améliorerait-elle les sanctions ?

Oui. Par exemple, les sanctions contre les trafiquants d'êtres humains en Afrique de l'Est et en Libye ont été relativement efficaces, mais ces criminels utilisent souvent plusieurs passeports et évitent les voyages internationaux. Cependant, lorsque plusieurs pays appliquent des sanctions, cela limite les refuges disponibles.

Un cas notable concerne un important cartel de la drogue opérant en Irlande et en Espagne qui s'est installé à Dubaï pour échapper aux poursuites. Les États-Unis ont sanctionné les criminels, et Dubaï a accepté de les appliquer, les forçant à quitter le pays. Plus il y a de pays qui appliquent des sanctions, moins les criminels peuvent se cacher. Cependant, ils trouveront toujours de nouveaux refuges : si ce n’est Dubaï, alors la Russie, la Chine, la Turquie ou la Syrie. Les réseaux criminels s’adaptent rapidement.

Voyez-vous un risque que ces sanctions soient détournées pour des usages politiques plutôt que strictement criminels ?

Les sanctions peuvent être utilisées à des fins politiques plutôt qu’à des fins strictement pénales. Mon ancien collègue Stephen Reimer a étudié la manière dont la Colombie a utilisé les sanctions de manière sélective. Les gouvernements peuvent utiliser les sanctions pour cibler des manifestants, des militants ou des figures de l’opposition sous couvert de lutte contre la criminalité.

Ceci est particulièrement préoccupant car les personnes sanctionnées ne sont pas jugées. Les sanctions peuvent être imposées sans contrôle judiciaire, ce qui en fait un puissant outil de répression. À mesure que la politique mondiale devient plus incertaine, le risque d’abus augmente.

Existe-t-il des exemples où l’application de sanctions a eu des effets inverses à ceux escomptés, par exemple en renforçant certaines dynamiques criminelles ?

Les sanctions peuvent avoir des effets imprévus. Par exemple, la Corée du Nord est devenue très experte en cybercriminalité, en partie grâce aux sanctions économiques, qui ont poussé le régime à trouver d’autres sources de revenus. Un effet similaire a été observé en Syrie, où le gouvernement est devenu de plus en plus dépendant du commerce illicite en raison des sanctions imposées à son économie formelle.

Les sanctions peuvent également pousser les criminels à se cacher davantage, rendant leur application plus difficile. De plus, des sanctions étendues peuvent créer un effet de « ralliement » : si les États-Unis sanctionnent une entité liée au gouvernement chinois, ils pourraient gagner un soutien national plutôt que de perdre du pouvoir.

Comment les gouvernements peuvent-ils s’assurer que ces sanctions ne pénalisent pas involontairement des acteurs économiques légitimes dans les pays ciblés ?

 Oui, les entreprises légitimes des pays ciblés peuvent être affectées. Il s'agit d'un problème majeur en Amérique du Sud. Les banques, craignant des sanctions pour avoir traité par inadvertance avec des personnes sanctionnées, évitent parfois des zones entières à haut risque. Cette stratégie de « dérisoirement » peut priver les entreprises et les communautés légitimes de services financiers.